У законопроекті згідно з преамбулою до нього визначаються «поняття, види, форми надання та механізми правового регулювання стоматологічної діяльності в Україні, система, гарантії та засади професійного самоврядування в стоматології».
Законопроект має низку принципових новел, в яких передбачається встановити, що:
— «єдиним документом, який надає право стоматологу здійснювати на території України професійну стоматологічну діяльність є Сертифікат про право на здійснення стоматологічної діяльності»;
— «Палата Стоматологів України (надалі Палата) — це єдиний орган професійного самоврядування стоматологів в Україні. Палата створюється на невизначений строк та не може бути реорганізована»;
— «Палата здійснює сертифікацію осіб, що мають намір займатися стоматологічною діяльністю, ліцензування господарської діяльності у галузі стоматології, делегує своїх представників до складу конкурсних комісій з питань заміщення керівних посад у системі охорони здоров’я»;
— «органи державної влади та місцевого самоврядування зобов’язані погоджувати з професійним самоврядуванням стоматологів України проекти регуляторних актів, протоколів надання стоматологічної допомоги, стоматологічної освіти та усіх інших документів, які стосуються питань організації та професійної діяльності стоматологів в Україні»;
— «вимоги до професійних якостей, знань та навиків стоматолога, порядок, вимоги та умови отримання післядипломної освіти і безперервної освіти визначаються професійним самоврядуванням стоматологів України»;
— «кожен стоматолог зобов`язаний сплачувати професійний збір з метою фінансового забезпечення професійного самоврядування стоматологів»;
— «уповноважене у сфері охорони здоров’я міністерство зобов’язується створити належні організаційні умови для проведення установчої Конференції стоматологів України, виділити в користування Палати приміщення для здійснення її діяльності у регіонах».
За результатами розгляду законопроекту Головне науково-експертне управління вважає за доцільне висловити щодо його змісту наступне.
- Зауваження викликає термінологічний апарат законопроекту. Зокрема, у ньому роз’яснюється значення загальновідомих термінів, а також термінів, які не наповнені юридичним змістом (наприклад: «стоматологія» (ч. 1 ст. 1); «стоматолог» (ч. 1 ст. 5).
Дещо штучною виглядає пропозиція визначити у законі про стоматологічну діяльність термін «пацієнт», оскільки відповідне визначення вже міститься в Основах законодавства України про охорону здоров’я (абз. 9 ч. 1 ст. 3 Основ).
При цьому чимало визначень містяться в інших статтях проекту Закону, хоча за наявності спеціальної статті, присвяченій визначенню термінів загального характеру, що встановлюють принципи правового регулювання і правила, всі терміни мали б бути сконцентровані в одній із перших статей законопроекту (наприклад: визначення термінів «стоматологія», «стоматологічна допомога», «стоматологічна послуга», «пацієнт» розміщені в ст. 1; термінів «стоматолог», «сертифікат про право на зайняття стоматологічною діяльністю» — в ст. 5, терміну «сертифікація» — в ч. 2 ст. 7, терміну «професійний збір» — в ч. 1 ст. 20).
У законопроекті спостерігаються випадки використання некоректної з точки зору законодавчої техніки термінології (наприклад: «уповноважене Міністерство у сфері освіти» (п. 2 ч. 1 ст. 3); «всесторонній аналіз», «сприяння динамічному розвитку стоматологічної освіти» (ч. 6 ст.6); «уповноважене у сфері охорони здоров’я міністерство» (ч. 1 ст. 3; ч. 5 ст. 7); «відомості про себе» (ч. 3 ст. 8); «спеціальне законодавство для стоматологів» (ст. 12); «стоматологи регіонів», «регіональні органи охорони здоров’я» (п. 15, п. 16 ч. 1 ст. 18); «керівні посади у системі охорони здоров’я» (п. 18 ч. 1 ст. 18); «керівник … міністерства» (ч. 1 ст. 19); «відповідні рекомендації» (п. 19 ч. 1 ст. 19); «в разі необхідності» (наприклад, ч. 5 ст. 28); «органи у сфері охорони здоров’я» (п. 9 розд. VI «Прикінцеві та перехідні положення»).
Окремі терміни і формулювання законопроекту характеризується юридичною невизначеністю (наприклад: «організаційна підтримка стоматологів» (п. 20 ч. 1 ст. 18); «цільові виплати з державного чи місцевих бюджетів» (ч. 1 ст. 34).
- Аналіз законопроекту свідчить про наділення органів професійного самоврядування стоматологів низкою невластивих їм повноважень.
2.1. Йдеться, зокрема, про: визначення умов отримання післядипломної освіти (ч. 5 ст. 6); визначення умов допуску до спеціалізованих видів стоматологічної діяльності (ч. 4 ст. 7); визначення переліку спеціальностей медичної стоматологічної освіти (ч. 1 ст. 13); здійснення сертифікації осіб, які мають намір займатися стоматологічною діяльністю (пп. 1 ч. 1 т. 18); здійснення ліцензування господарської діяльності у галузі стоматології (п. 13 ч. 1 ст. 18); «делегування своїх представників до складу колегій й інших дорадчих органів уповноваженого у сфері охорони здоров’я міністерства і регіональних органів охорони здоров’я, Національної академії медичних наук України, структурних підрозділів з питань охорони здоров’я центральних органів виконавчої влади і відомств, у підпорядкуванні яких знаходяться заклади охорони здоров’я, інших органів державної влади та органів місцевого самоврядування з питань охорони здоров’я» (п. 15 ч. 1 ст. 18); «делегування своїх представників до складу акредитаційних комісій і комітетів з конкурсних торгів уповноваженого у сфері охорони здоров’я міністерства та регіональних органів охорони здоров’я, структурних підрозділів з питань охорони здоров’я центральних органів виконавчої влади і відомств, у підпорядкуванні яких знаходяться заклади охорони здоров’я, інших органів державної влади та органів місцевого самоврядування з питань охорони здоров’я» (п. 16 ч. 1 ст. 18); «делегування своїх представників до складу конкурсних комісій з питань заміщення керівних посад у системі охорони здоров’я» (п. 18 ч. 1 ст. 18); притягнення стоматологів до дисциплінарної відповідальності (ст. 44), розгляд скарг стоматологів на рішення щодо накладення на них дисциплінарних стягнень (ст. 45).
Зазначене вище виглядає як втручання у компетенцію відповідних органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій і не узгоджується з природою професійного самоврядування, що означає колективне вирішення лікарями-стоматологами питань внутрішньої діяльності.
Слід також звернути увагу на те, що зі змісту цитованого вище положення п. 15 ч. 1 ст. 18 проекту випливає обов’язок міністерств, інших центральних органів виконавчої влади утворювати у їх складі відповідні консультативно-дорадчі органи, що не узгоджується з вимогами Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», згідно з яким питання щодо утворення та ліквідації дорадчих, консультативних та інших допоміжних органів є правом центральних органів виконавчої влади (статті 14, 22 вказаного чинного Закону).
Так само виходить за межі професійного самоврядування «розроблення і визначення стандартів та нормативів стоматологічної діяльності» (п. 3 ч. 1 ст. 18). При цьому звертаємо увагу на те, що відповідно до ст. 141 Основ законодавства України про охорону здоров’я систему стандартів у сфері охорони здоров’я складають державні соціальні нормативи та галузеві стандарти (ч. 1 ст. 141 Основ). Згідно із ч. 2 ст. 141 Основ законодавства України про охорону здоров’я державні соціальні нормативи у сфері охорони здоров’я встановлюються відповідно до Закону України «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії». Положенням ст. 5 вказаного Закону передбачено, що державні соціальні нормативи формуються, встановлюються та затверджуються у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України за участю та погодженням з іншими сторонами соціального партнерства, якщо інше не передбачено Конституцією України та законами України. Що ж стосується галузевих стандартів у сфері охорони здоров’я, то відповідно до ч. 4 та ч. 5 ст. 141 вказаних вище Основ вони розробляються і затверджуються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони здоров’я.
2.2. Згідно п. 10 ч. 1 ст. 18 законопроекту «Палата Стоматологів України вносить до органів державної влади пропозиції щодо здійснення регуляторної діяльності в сфері стоматології». Запропонована норма не узгоджується з положенням абз. 2 ч. 1 ст. 6 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», відповідно до якого право подавати до регуляторних органів пропозиції про необхідність підготовки проектів регуляторних актів, а також про необхідність їх перегляду належить «громадянам, суб’єктам господарювання, їх об’єднанням та науковим установам, а також консультативно-дорадчим органам, що створені при органах державної влади та органах місцевого самоврядування і представляють інтереси громадян».
2.3. Стосовно пропозиції, згідно з якою «Палата стоматологів України здійснює допуск осіб, які пройшли стоматологічну підготовку в навчальних закладах іноземних держав, до стоматологічної діяльності на території України» (п. 12 ч. 1 ст. 18), вважаємо за доцільне звернути увагу на те, що відповідно ч. 3 ст. 74 Основ законодавства України про охорону здоров’я «особи, які пройшли медичну або фармацевтичну підготовку в навчальних закладах іноземних країн, допускаються до професійної діяльності після перевірки їх кваліфікації у порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони здоров’я, якщо інше не передбачено законодавством або міжнародними договорами, в яких бере участь Україна».
Згідно з п. 3 Порядку надання права на професійну діяльність в Україні особам, які пройшли медичну або фармацевтичну підготовку в навчальних закладах іноземних країн, який затверджений наказом Міністерства охорони здоров’я України в редакції від 27.06.2006 р. № 410, рішення про надання права на професійну діяльність в Україні лікарям, які пройшли медичну або фармацевтичну підготовку в навчальних закладах іноземних країн, приймається Міністерством охорони здоров’я України.
2.4. Зауваження викликають основні завдання професійного самоврядування стоматологів. Зокрема, окремі із них за змістом вказують на основні напрями чи методи здійснення відповідної діяльності (наприклад, «ведення Єдиного реєстру стоматологів України» (п. 5 ч. 1 ст. 16), а деякі із завдань, на думку Головного управління, навряд чи відносяться до компетенції професійного самоврядування стоматологів (наприклад, «забезпечення прав людини у сфері охорони здоров’я» (п. 8 ч. 1 ст. 16).
У законопроекті простежується монополізація Палатою стоматологів України представницької та інших функцій (наприклад, «Палата стоматологів України представляє стоматологів України у міжнародних відносинах» (п. 11 ч. 1 ст. 18).
2.5. Законопроект містить положення, які недостатньо узгоджені з чинними законами України. Це стосується, насамперед, пропозицій, за змістом яких передбачається обов’язкове членство всіх стоматологів в органах професійного самоврядування стоматологів України (наприклад, ч. 2 ст. 27), що суперечить Конституції України, Закону України «Про громадські об’єднання», відповідно до яких ніхто не може бути примушений до вступу в будь-яке об’єднання громадян (ч. 4 ст. 36 Конституції України, ч. 1 ст. 5 Закону України «Про громадські об’єднання»).
Логічно непослідовною і теоретично вразливою є пропозиція, згідно з якою кожен стоматолог зобов`язаний сплачувати загальнообов’язковий професійний платіж з метою фінансового забезпечення професійного самоврядування стоматологів» (ч. 1, ч. 2 ст. 20).
По-перше, питання щодо сплати членських внесків учасниками громадських організацій, різновидом яких є «професійний збір стоматологів», є частиною внутрішньої організаційної діяльності громадських організацій, які за своєю природою є неурядовими громадськими організаціями. По-друге, зазначена вимога має поширюватися лише на учасників відповідної громадської організації, а не на всіх стоматологів, як це запропоновано у законопроекті.
- Згідно із законопроектом «єдиним документом який надає право стоматологу здійснювати на території України професійну стоматологічну діяльність є Сертифікат про право на здійснення стоматологічної діяльності» (ч. 1 ст. 7), «надання стоматологічної допомоги в Україні дозволяється виключно суб’єктам, які отримали Сертифікат про право на здійснення стоматологічної діяльності» (ч. 1 ст. 30).
За змістом запропонованих норм можна зробити висновок, що до здійснення стоматологічної діяльністю допускаються лише особи, які оформили вказаний вище сертифікат, що не узгоджується з ч. 1 ст. 74 Основ законодавства України про охорону здоров’я, згідно з якою медичною діяльністю можуть займатися особи, які мають відповідну спеціальну освіту і відповідають єдиним кваліфікаційним вимогам.
У законопроекті передбачається встановити, що «умови та порядок ліцензування стоматологічної діяльності визначаються спеціальним підзаконним актом, який затверджується спільно уповноваженим у сфері охорони здоров’я міністерством та органом професійного самоврядування стоматологів України» (ч. 5 ст. 7). Зазначене не узгоджується з вимогами Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності», згідно з якими ліцензійні умови розробляються органом ліцензування, що є центральним органом виконавчої влади, погоджуються спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування та затверджуються Кабінетом Міністрів України (ч. 2 ст. 9 Закону).
- Недостатньо обґрунтованою виглядає пропозиція встановити обов`язкове страхування цивільно-правової відповідальності стоматолога (ст. 33). При цьому слід звернути увагу на те, що відповідно до ч. 2 ст. 5 Закону України «Про страхування» «обов’язкові види страхування, які запроваджуються законами України, мають бути включені до цього Закону. Забороняється здійснення обов’язкових видів страхування, що не передбачені цим Законом». Натомість прикінцевими положеннями законопроекту не передбачені необхідні зміни до Закону України «Про страхування».
Також відкритим у законопроекті є питання про те, ким встановлюється порядок та правила вказаного страхування, форми типового договору страхування, розміри страхових сум та максимальні розміри страхових тарифів або методику актуарних розрахунків.
- Концепція законопроекту передбачає врегулювання питань щодо притягнення стоматологів до дисциплінарної відповідальності. У законопроекті, зокрема, визначаються загальні умови дисциплінарної відповідальності стоматологів, види дисциплінарних стягнень, підстави та порядок їх накладення (ст. 36, 37, 38, 39, 40 тощо). Однак питання щодо дисциплінарної відповідальності працівників достатньо повно внормовані чинним законодавством про працю, у зв’язку з чим виникає певний сумнів доцільність їх вирішення у цьому законопроекті.
При цьому слід звернути увагу на те, що передбачені в розділі V «Дисциплінарна відповідальність стоматологів» законопроекту положення багато в чому не узгоджуються з чинними законами України, що може призвести до виникнення правових колізій між ними. Приміром, відповідно до ч. 1 ст. 148 Кодексу законів про працю України «дисциплінарне стягнення застосовується … безпосередньо за виявленням проступку, але не пізніше одного місяця з дня його виявлення, … дисциплінарне стягнення не може бути накладене пізніше шести місяців з дня вчинення проступку». Тим часом, у законопроекті передбачається встановити, що «стоматолог може бути притягнутий до дисциплінарної відповідальності протягом року з дня вчинення дисциплінарного проступку» (ч. 7 ст. 36).
Згідно з п. 2 ч. 2 ст. 37 законопроекту «дисциплінарним проступком стоматолога є розголошення лікарської таємниці», тоді як відповідно до Кримінального кодексу України незаконне розголошення лікарської таємниці є злочином, за який передбачено кримінальну відповідальність (ст. 145 КК України).
- Законопроект переобтяжений другорядними з точки зору його мети положеннями, необов’язковими для детального регулювання на законодавчому рівні. Наприклад: в ч. 4 ст. 6 описується мета освіти стоматолога («освіта та самоосвіта стоматолога має на меті підтримання та розвиток професійного рівня стоматолога, вивчення ним нових методик та технік надання стоматологічної допомоги, ознайомлення та практичне запровадження новітніх способів, методів та засобів, освоєння сучасного обладнання та техніки для надання стоматологічної допомоги»); в ч. 6 ст. 6 зазначається, що «орган професійного самоврядування стоматологів України … співпрацює із об’єднаннями студентів стоматологічних факультетів, викладачів та працівників університетських клінік, іншими профільними навчальними та науковими установами»; в ст. 30 описуються види стоматологічної допомоги («моніторинг факторів ризику стоматологічних захворювань та поширення інформації про методи та засоби профілактики захворювань порожнини рота серед пацієнтів; профілактика виникнення захворювань порожнини рота та навчання індивідуальної гігієни порожнини рота різних вікових категорій громадян; контроль за поширенням захворювань порожнини рота; стоматологічна допомога з метою відновлення здоров’я порожнини рота»); види стоматологічної допомоги, яка надається з метою відновлення здоров’я порожнини рота («загальна стоматологія; дитяча стоматологія; терапевтична стоматологія; ендодонтія; пародонтологія; ортопедична стоматологія; ортодонтія; хірургічна стоматологія; естетичну стоматологія; інші спеціалізовані види стоматологічної допомоги»); в ч. 2 ст. 35 констатується, що «Палата стоматологів може запроваджувати новітні інформаційні та інноваційні технології у сферах діловодства, документообігу, обліку, звітності, механізмів оплати та інших».
Доречність унормування подібного змісту питань на рівні закону є сумнівною.
Стосовно положення п. 11 ч. 1 ст. 10 законопроекту, в якому йдеться, що «стоматолог зобов’язаний виконувати інші, передбачені Конституцією України … іншим актами законодавства … зобов’язання», звертаємо увагу на відсутність в Конституції України положень відповідного змісту. Також слід вказати на те, що вимоги законодавства є обов’язковими до виконання, у зв’язку чим немає потреби у встановленні цього факту на законодавчому рівні.
Також є зайвою ст. 32 «Лікарська таємниця у стоматологічній діяльності» законопроекту. Адже питання лікарської таємниці охоплюється ст. 40 Основ законодавства України про охорону здоров’я і відтворювати її зміст у цьому законопроекті немає потреби.
Викликає заперечення спроба внормувати відносини у галузі навчання та професійної підготовки стоматологів (наприклад: ч. 2 ст. 6; ч. 5 ст. 6; ч. 1 ст. 13; п. 4 ч. 1 ст. 18), оскільки окреслені питання, з одного боку, не відносяться до предмету цього законопроекту, а з іншого регулюються законодавством про освіту.
Загалом чимало суспільних відносин, які пропонується врегулювати цим законопроектом, не відносяться до предмету законодавчого регулювання.
- Положенням проекту Закону властиві і інші вади техніко-юридичного характеру.
7.1. У законопроекті спостерігаються приписи індивідуального характеру (наприклад: «уповноважене у сфері охорони здоров’я міністерство в межах цього Закону здійснює наступну регуляторну діяльність: ліквідує інститут головних спеціалістів у галузі стоматології» (п. 5 ч. 2 ст. 3). Такого роду положення властиві для індивідуальних актів застосування норм права. До того ж, Конституція України не наділяє Верховну Раду України повноваженнями щодо надання тих чи інших доручень центральним органам виконавчої влади. Це випливає зі змісту частини другої статті 113 Конституції України, за якою Верховній Раді України підзвітний і підконтрольний Кабінет Міністрів України і в межах, передбачених статтями 85, 87 Основного Закону.
7.2. Законопроект містить дублювання. Наприклад: про те, що орган професійного самоврядування стоматологів України затверджує Порядок видачі сертифіката, припинення його дії та поновлення йдеться у ч. 3 ст. 5 та ч. 3 ст. 7; про обов’язковість сертифікації стоматологів зазначається в ч. 1 ст. та ч. 1 ст. 30; про те, що єдиним документом, який надає право здійснювати стоматологічну діяльність, йдеться в ч. 3 ст. 5 та ч. 1 ст. 7.
7.3. Назви деяких статей законопроекту виглядають логічно незавершеними (наприклад: «стаття 5. Стоматолог»; «стаття 21. Органи Палати»; «стаття 23. Рада Палати»; «стаття 24. Голова Палати»).
7.4. Юридично некоректними є сформульовані в розділі VI «Прикінцеві та перехідні положення» законопроекту доручення Верховної Ради України, які даються:
1) Міністерству охорони здоров’я України:
— «створити Координаційну раду з питань запровадження професійного самоврядування у стоматології» (п. 2 розд. VI);
— «створити належні організаційні умови для проведення установчої Конференції стоматологів України, виділити в користування Палати приміщення для здійснення її діяльності у регіонах» (п. 5 розд. VI);
— «опублікувати оголошення про проведення установчої Конференції стоматологів України у газеті «Ваше здоров’я» та розмістити на своїх офіційних веб-сайтах» (п. 18 розд. VI);
2) «органам у сфері охорони здоров’я АР Крим, департаментам (головним управлінням) охорони здоров’я обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій (далі – управління охорони здоров’я) і всеукраїнським професійним громадським організаціям стоматологів» — скласти списки стоматологів регіонів та повідомляють стоматологів про проведення установчих з’їздів та Конференції» (п. 9 розд. VI).
Звертаємо увагу, що Конституція України, виходячи з принципу розподілу державної влади (ст. 6), не наділяє Верховну Раду України повноваженнями щодо безпосереднього надання доручень міністерствам, іншим центральним органам виконавчої влади, громадським організаціям.
Узагальнюючий висновок: за результатами розгляду у першому читанні законопроект доцільно відхилити.
Керівник Головного управління В. Борденюк
Вик.: К. Вербицький
Комментировать