Про утворення Національної служби здоров’я України

Про утворення Національної служби здоров’я України

Кабінет Міністрів України постановляє:

1. Утворити Національну службу здоров’я України як центральний орган виконавчої влади, що забезпечує рівний та якісний медичний захист громадян України в межах гарантованого державою пакета медичної допомоги шляхом стратегічних закупівель медичних послуг за рахунок коштів державного бюджету.

2. Затвердити Положення про Національну службу здоров’я України, що додається.

3. Міністерству охорони здоров’я:

здійснити в установленому порядку заходи, пов’язані з утворенням Національної служби здоров’я України та її державною реєстрацією;

подати на розгляд Кабінету Міністрів України пропозиції щодо встановлення граничної чисельності працівників Національної служби здоров’я України;

передбачати під час складання проекту Державного бюджету України на відповідний рік видатки, необхідні для забезпечення організації роботи Національної служби здоров’я України.

4. Ця постанова набирає чинності з 1 грудня 2016 року.

1. Обґрунтування необхідності прийняття акта

Проект постанови Кабінету Міністрів України «Про утворення Національної служби здоров’я» розроблено Міністерством охорони здоров’я України згідно з ініціативою щодо реформи фінансування системи охорони здоров’я, яка викладена в проекті Концепції реформи фінансування охорони здоров’я.

Однією з сильних сторін української системи охорони здоров’я є її фінансування за рахунок загальнодержавних податків. Податки є однією з форм передоплати за медичне обслуговування і розподілу фінансових ризиків між великою кількістю осіб. Кожен громадянин заздалегідь сплачує до бюджету відносно невеликий податковий платіж, і натомість держава зобов’язується оплатити його/її лікування у випадку настання хвороби. По суті, така організація оплати медичних послуг втілює страховий принцип, причому «застрахованими» крізь систему загальнодержавних податків є всі без винятку громадяни. Це повинно забезпечувати універсальність покриття і рівність доступу до медичної допомоги незалежно від виду зайнятості, матеріального забезпечення та стану здоров’я. Фінансування медицини через державні податки поширена в багатьох високорозвинених країнах Велика Британія, Іспанія, Італія, Ірландія, усі Скандинавські країни) і набуває дедалі більшої популярності.

Разом з тим, хоча збір коштів на медицину через держбюджет відповідає світовим стандартам, їх подальший розподіл в Україні відбувається через механізми, що є вкрай неефективними і застарілими:

По-перше, сьогоднішній підхід до фінансування галузі полягає в утриманні існуючої мережі медичних закладів, незалежно від кількості та якості фактично наданих ними послуг. Іншими словами, «гроші йдуть за інфраструктурою», а не «за пацієнтом». Такий підхід не створює стимулів для покращення якості на рівні закладів, а також пояснює неефективність їх існуючої мережі (більшість закладів мають недостатнє навантаження, зношені основні фонди, застаріле медичне обладнання).

По-друге, більшість коштів розподіляється через бюджети на рівні міст, районів та об’єднаних територіальних громад, величина населення яких є недостатньою для ефективного акумулювання (пулінгу) фінансових ризиків¹. Кількість осіб, ризик хвороби яких покривається з єдиного страхового пулу, є дуже важливим критерієм його фінансової стійкості. Чим більша кількість страхових внесків об’єднана в один нефрагментований бюджет (тобто в єдиний пул, з якого оплачуються страхові випадки), тим більша ймовірність, що страховик зможе профінансувати кожний випадок хвороби, не банкрутуючи. Якщо кількість людей, чиї внески об’єднуються в один бюджет, є недостатньою, відповідний бюджет або потрапляє в дефіцит, або ж вимушений недоплачувати за лікування пацієнтів, порушуючи взяті зобов’язання.

Результатом цих слабкостей в розподілі бюджетних коштів є ситуація, в якій більшість платників податків не може розраховувати на вчасне і якісне безкоштовне лікування в комунальних лікарнях та поліклініках. Вони вимушені доплачувати за медичну допомогу з власної кишені: майже половина всіх видатків в цій галузі сьогодні фінансується пацієнтами шляхом додаткової оплати в момент отримання послуги. Це призводить до катастрофічних фінансових наслідків для домогосподарств, які стикаються з хворобами.

Реанімація української системи охорони здоров’я для досягнення рівного доступу громадян до якісних медичних послуг з гарантією фінансової безпеки вимагає комплексної реформи. Ключовим елементом цієї реформи має бути зміна механізмів фінансування і усунення описаних вище недоліків. Для ефективного результату, нова модель повинна задовольнити такі вимоги:

i. Визначення предмету закупівлі – гарантованого пакету медичної допомоги, який держава зможе сплатити у випадку хвороби громадянину. Пакет має включити послуги первинної, вторинної, третинної, екстреної допомоги та медикаментів. Його склад, обсяг і відповідний розмір фінансування повинні затверджуватись і переглядатись спільним рішенням Міністерства охорони здоров’я та Міністерства фінансів у якості політичного рішення;

ii. Універсальність покриття медичним страхуванням: доступ до послуг в межах гарантованого пакету повинні мати всі громадяни країни незалежно від віку, статі, рівня достатку, стану здоров’я та місця проживання;

iii. Консолідація в єдиний пул для оплати страхових внесків коштів від якомога більшої кількості застрахованих громадян (але не менш, ніж 450 тис. осіб);

iv. Консолідація коштів для закупівлі послуг на такому рівні, який забезпечить замовнику (розпоряднику бюджетних коштів) достатню ринкову силу, щоб добиватись найкращої ціни за послуги та медикаменти;

v. Запровадження чітких правил здійснення оплати за кожним страховим випадком (методів оплати, стандартів надання послуг, медичних протоколів, механізмів контролю якості);

vi. Організація закупівель медичних послуг у такий спосіб, щоб їх замовник (розпорядник бюджетних коштів), що діє від імені застрахованих громадян, був зацікавлений діяти в найкращих інтересах пацієнта, а не в найкращих інтересах постачальника (закладів, лікарів);

vii. Організація закупівель медичних послуг у такий спосіб, щоб їх замовник (розпорядник бюджетних коштів), що діє від імені застрахованих громадян, не мав фінансового інтересу відмовляти застрахованим особам у виплаті;

viii. Організація закупівель медичних послуг у такий спосіб, щоб після політичного затвердження гарантованого пакету, подальші рішення щодо виплат в його межах на лікування за окремими випадками приймалось виключно на основі технічних критеріїв (медичних підстав, стандартів, правил оплати) і не залежало від політичного вибору на жодному рівні врядування;

ix. Забезпечення прозорості і суворої підзвітності у використанні бюджетних коштів;

x. Забезпечення можливості вільного вибору закладів пацієнтом та конкуренції постачальників, яка мотивуватиме їх надавати більш якісні послуги, впроваджувати науково обґрунтовані та економічно ефективні методи роботи.

Для реалізації перерахованих вище вимог, пропонується запровадити нову модель використання бюджетних коштів, виділених на охорону здоров’я, яка базуватиметься на принципі стратегічних закупівель через єдиного національного замовника коштів (страховика). Ця модель враховує кращі практики та досвід трансформації систем охорони здоров’я у світі, зокрема у Центральній та Східній Європі.

При цьому:

Основним джерелом фінансування оновленої системи охорони здоров’я залишаються кошти, зібрані у вигляді загальнодержавних податків у Державний бюджет України. Виплати для лікування окремої людини не прив’язані до розміру її індивідуальних внесків. Це забезпечуватиме універсальність та рівність доступу до медичної допомоги (Вимога «іі» вище).

Бюджетні кошти на фінансування медицини розподіляються через новий, сучасний механізм стратегічної закупівлі медичних послуг. Відбувається перехід від фінансування постатейних кошторисів медичних закладів – бюджетних установ, розрахованих відповідно до їх існуючої інфраструктури (кількості ліжок, персоналу тощо), до оплати результату (тобто фактично пролікованих випадків або приписаного населення) закладам, які перетворюються на автономних постачальників цих послуг (а також аптекам як постачальникам призначених лікарями ліків). Таким чином, «гроші йдуть за пацієнтом», а не за інфраструктурою медичних закладів та іншими надавачами послуг (Вимога «vi»).

Предметом закупівлі стає гарантований пакет медичної допомоги – чітко визначений набір послуг первинної, вторинної, третинної, екстреної допомоги та ліків, право на отримання якого у разі хвороби матимуть всі без винятку громадяни України. Вартість цих послуг буде покрита системою страхування повністю або частково. У випадку часткового покриття, пацієнти будуть здійснювати офіційну спів-оплату за послуги та/або ліки. Підходи до встановлення розмірів такої спів-оплати будуть чітко визначеними і єдиними для всієї країни. Пільгові категорії громадян, перелік яких встановлюється законодавством, звільнені від спів-оплати (Вимога «i»вище).

Кінцевим завданням реформи є організація закупівель гарантованого пакету медичної допомоги через єдиного національного замовника – Національну службу здоров’я України. Єдиний національний замовник є розпорядником бюджетних коштів, призначених для покриття витрат на страхування всіх громадян України в межах державного гарантованого пакету медичної допомоги. Він закуповує медичні послуги з єдиного національного пулу коштів (Вимоги «ііі» та «іv»), на основі єдиних правил оплати, базових тарифів та вимог якості (Вимога «v»).

Єдиний національний замовник діятиме від імені громадян України і в найкращих інтересах кожного пацієнта. Він не володітиме закладами охорони здоров’я та не керуватиме ними (принцип розмежування функцій замовника і постачальника медичних послуг) (Вимога «vi»).

Єдиний національний замовник укладатиме договори з постачальниками медичних послуг всіх рівнів та форм власності, предметом яких є закупівля медичних послуг в межах державного гарантованого пакету медичної допомоги, що створить конкуренцію між потенційними постачальниками послуг. При цьому розрахунки будуть проводитись з будь-яким закладом охорони здоров’я, до якого звертається пацієнт в межах єдиного медичного простору, та з яким укладено договір (за допомогою єдиних реєстрів пацієнтів, медичних закладів, медичних послуг) (Вимога «х»);

Єдиний замовник буде створений у статусі центрального органу виконавчої влади, а отже його діяльність буде некомерційною (Вимога «vii»).

Статус центрального органу виконавчої влади, відповідального за реалізацію, але не за формування державної політики, забезпечить його незаангажованість і захищеність від політичного впливу при використанні виділених на фінансування гарантованого пакету коштів (Вимога «viii»).

Єдиний національний замовник медичних послуг розпоряджатиметься бюджетними коштами на засадах максимальної прозорості і підзвітності (Вимога «ix»). Він перебуватиме на казначейському обслуговуванні і братиме бюджетні зобов’язання на здійснення платежів згідно з вимогами до оплати медичних послуг, що мають бути затверджені Кабінетом міністрів України.

2. Мета і шляхи її досягнення

Метою проекту постанови є створення єдиного національного замовника медичних послуг у статусі центрального органу виконавчої влади і затвердити Положення, що регламентує його управлінську структуру та засади діяльності.

3. Правові аспекти

Проект постанови розроблено на основі та із врахуванням вимог таких нормативно-правових актів:

Бюджетний кодекс України;

Концепція реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, затверджена Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 1 квітня 2014 р. №333-р;

Закон України «Про основи законодавства про охорону здоров’я»;

Закон України «Про центральні органи виконавчої влади»;

Закон України «Про публічні закупівлі»;

Закон України «Про державну службу».

Реалізація проекту постанови потребує внесення змін до таких чинних нормативно-правових актів:

Постанова Кабінету Міністрів України «Деякі питання затвердження граничної чисельності працівників апарату та територіальних органів центральних органів виконавчої влади, інших державних органів» від 5 квітня 2014 р. №85.

В той же час, реалізація постанови вимагає розроблення таких нових правових актів:

Розпорядження Кабінету Міністрів України «Про утворення територіальних органів Національної служби здоров’я України»;

Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Положення про Раду громадського контролю при Національній службі здоров’я та Порядку її формування»;

Наказ Міністерства охорони здоров’я «Про порядок щорічного подання Національною службою здоров’я пакету пропозицій щодо складу гарантованого пакету медичних послуг та рівня загальнонаціональних тарифів для його оплати»;

Наказ Міністерства охорони здоров’я «Про затвердження Рамкових вимог щодо стандартів надання медичних послуг».

4. Фінансово-економічне обґрунтування

Реалізація проекту постанови здійснюється у межах коштів Державного бюджету.

5. Позиція заінтересованих органів

Проект постанови потребує погодження з Міністерством фінансів України. Міністерством регіонального розвитку України, Міністерством економічного розвитку і торгівлі України та правової експертизи Міністерства юстиції України.

6. Регіональний аспект

Прийняття проекту постанови дозволить розпочати поступовий перехід до консолідації бюджетних коштів для закупівлі медичних послуг через єдиного національного страховика. Це дозволить захистити громади від ризиків хвороби, а місцеві органи влади – від необхідності фінансувати гарантовані центральним урядом медичні послуги, коштів на які не може вистачити у бюджеті з недостатньою кількістю мешканців.

В той же час, місцеве самоврядування залишиться власником автономізованих медичних закладів, і його роль зміниться у напрямі ефективного управління цими організаціями з метою залучення до громади коштів, які виділятимуться через Національну службу здоров’я.

Підходи, закладені в проект постанови, були обговорені з представниками місцевого самоврядування на тематичних зустрічах, семінарах конференціях, і дістали схвальну оцінку.

6¹. Запобігання дискримінації

У проекті постанови відсутні положення, що містять ознаки дискримінації. Навпаки, реалізація проекту постанови дозволить значно збільшити доступ до медичних послуг єдиного рівня якості для кожного громадянина незалежно від рівня його забезпеченості, місця проживання чи соціальних обставин.

7. Запобігання корупції

У проекті постанови відсутні правила і процедури, які можуть містити ризики вчинення корупційних правопорушень.

8. Громадське обговорення

Підходи, запропоновані в проекті постанови, були обговорені з громадськістю шляхом проведення тематичних зустрічей, презентацій на тематичних заходах, а також широкого обговорення в соціальних мережах. Ці обговорення виявили схвальне ставлення до ідеї якнайшвидшого реформування системи охорони здоров’я і заходів, передусім в частині змін, спрямованих на зменшення особистих платежів за медичні послуги, а також на зміцнення та контроль якості послуг.

9. Позиція соціальних партнерів

Проект постанови не стосується соціально-трудової сфери. Проект постанови не має окремого впливу на громадян з інвалідністю.

10. Оцінка регуляторного впливу

Проект постанови не є регуляторним актом.

10¹. Вплив реалізації акта на ринок праці

Проект постанови не має впливу на ринок праці.

11. Прогноз результатів

Прийняття зазначеного проекту постанови забезпечить:

в довготерміновій перспективі – використання 100% бюджетних коштів, що виділяються на фінансування первинної, вторинної, третинної та екстреної медичної допомоги на принцип «гроші ходять за пацієнтом»;

наповнення єдиної національної електронної системи управління медичною інформацією з охопленням населення на рівні 100%;

зростання відсотку населення, яке знає свого сімейного лікаря і користується його послугами при перших симптомах захворювання або для управління хронічними захворюваннями;

розвантаження вторинної ланки медичної допомоги за рахунок збільшення ефективності первинної медичної допомоги – зменшення показників госпіталізацій та повторних госпіталізацій, а також часу перебування в стаціонарі;

зниження рівня власних платежів громадян за медичні послуги;

зростання рівня задоволеності населення вітчизняною системою охорони здоров’я.