До проекту Закону України «Про організацію медичного обслуговування населення в Україні» № 7065 від 04.09.2017
1. Обґрунтування необхідності прийняття акта
Національна система охорони здоров’я в Україні не задовольняє потреби населення у сфері охорони здоров’я та ігнорує міжнародні тенденції зміцнення систем охорони здоров’я, що в свою чергу, обмежує доступ усіх громадян до надання медичної допомоги належної якості. Домогосподарства витрачають частину коштів оплачуючи придбання ліків та медичні послуги. Все це створює фінансові бар’єри доступу населення до медичних послуг, особливо для малозабезпечених верств населення та часто призводить до фінансових катастроф та зубожіння. Основне навантаження за оплату медичних товарів/ліків та супутні товари також несуть домогосподарства.
Крім того, останні роки сфера охорони здоров’я несе тягар кризи української економіки, а також як і інші галузі відчула додатковий тягар військових витрат. При цьому, національна система охорони здоров’я потребує нагальних та швидких змін, особливо щодо створення стійкої і стабільної системи фінансування, пошуків додаткових джерел фінансування, раціонального використання наявних ресурсів.
Невідповідність системи охорони здоров’я потребам населення в значній мірі зумовлена неефективністю організації медичного обслуговування населення, а також критичним станом її основного інституційного компонента — закладів охорони здоров’я, недостатнім використанням потенціалу закладів охорони здоров’я недержавної форми власності у т.ч. фізичних осіб-підприємців, які провадять господарську діяльність з медичної практики, до надання медичної допомоги у межах державних гарантій у сфері охорони здоров’я.
Водночас, існує тенденція розглядати реформу медичного обслуговування без згадування про критично низький рівень фінансування з громадських джерел, виснаження основних фондів комунальних і державних закладів охорони здоров’я, їх технологічну відсталість. Відбувається нав’язування штучної думки, що лише надконцентрація повноважень щодо управління і фінансування (у існуючих обсягах) медичного обслуговування населення може забезпечити швидкий прогрес.
Натомість цей законопроект є системним, оскільки пропонує повний комплекс регуляцій, необхідних для побудови в Україні сучасної системи медичного обслуговування населення з опорою на доказовий менеджмент і особливості вхідних умов.
Зміни запропоновані законопроектом передбачають програмний підхід до організації та фінансування медичного обслуговування на основі застосування конституційної норми. Вперше пропонується деконцентрувати владні повноваження у секторі медичного обслуговування на центральному рівні, та розподілити їх між центральними і місцевими органами влади, громадами, професійним самоврядуванням в охороні здоров’я. Це забезпечить нівелювання корупційних ризиків та дозволить уможливити сучасні механізми безперервного поліпшення якості медичного обслуговування.
Надано чіткі орієнтири для громад щодо перспектив закладів охорони здоров’я, які знаходяться у їхній власності, та їх позиціонування у майбутній мережі через класифікацію закладів охорони здоров’я в розрізі видів медичної допомоги, визначено порядок утворення та припинення, особливості їх діяльності, тлумачення поняття мережі закладів охорони здоров’я, як комплексу установ, який забезпечує обґрунтовані потреби населення. Зазначені зміни дозволяють перейти від утримання закладів охорони здоров’я до сучасної контрактної організації медичного обслуговування населення, сумісної з ринковою моделлю економіки.
На сучасному етапі розвитку економічних відносин особливо важливим питанням державної політики будь-якої країни є побудова ефективної системи соціальних гарантій з охорони здоров’я, включаючи безоплатне отримання у державних та комунальних закладах охорони здоров’я медичної допомоги (гарантований її рівень). Відомо, що більшість постсоціалістичних країн переглянули масштаби державної відповідальності у сфері охорони здоров’я і визначили державні соціальні гарантії.
Запропоноване законопроектом трактування поняття «медична послуга», як елемент медичної допомоги, що має вартісне визначення, та може слугувати основою для розрахунку та чіткого окреслення рівня державних гарантій щодо медичного обслуговування.
Вітчизняним законодавством, у т.ч. і Основами законодавства України про охорону здоров’я, закладені певні основи для врегулювання питання гарантій щодо медичного обслуговування. Однак зазначені положення потребують уточнення/конкретизації, особливо щодо розробки і затвердження переліку захворювань та станів, обсягів медичної допомоги, які надаються у державних та комунальних закладах охорони здоров’я безоплатно, основні вимоги до їх розробки, умови надання окремих видів медичної допомоги. При цьому необхідно зважати не тільки на 49 статтю Конституції України, а й на положення статті 95 Конституції України стосовно того, що виключно законом про Державний бюджет України визначаються будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, розмір і цільове спрямування цих видатків, а також, що держава прагне до збалансованості бюджету України.
До сьогодні законодавчо не визначене місце стоматологічної медичної допомоги у переліку видів медичної допомоги, що спричинило ряд проблем з організацією і фінансуванням цього виду медичної допомоги, яка є технологічно і структурно практично відмежованою і самодостатньою серед інших видів медичної допомоги. Законопроект дає трактування поняття «стоматологічна медична допомога», а також чітко окреслює загальну інфраструктуру її організаційних елементів та номенклатуру закладів, що забезпечують надання цього виду медичної допомоги. Законодавче визначення понятійного апарату щодо стоматологічної допомоги також сприятиме у подальшому формуванню виваженої структури професійного самоврядування в охороні здоров’я.
Також вперше на законодавчому рівні представлено особливості фінансування, які передбачають консолідацію бюджету, і відповідно фінансових ризиків максимально на рівні обласних бюджетів стосовно найбільш вартісних видів спеціалізованої медичної допомоги. Необхідність такого кроку підтверджено і даними аналізу міжнародного досвіду, який свідчить, що в країнах, схожих з Україною за розміром території (Канада, Австралія, Казахстан) рівень консолідації бюджету охорони здоров’я, за винятком надання третинної допомоги визначений на рівні області. Крім економічного обґрунтування, з міжнародного досвіду очевидні наступні переваги подібного рішення:
— на рівні області можна максимально раціонально реалізувати маршрутизацію пацієнта (систему направлень), підвищити ефективність використання високотехнологічних видів допомоги та обладнання, їх загальну доступність;
— підвищується керованість системою та ефективність проведення єдиної державної політики в галузі охорони здоров’я громадян;
— усуваються штучні обмеження щодо доступу пацієнтів до послуг кращої якості та забезпечується реалізація права пацієнта на вибір лікаря і лікувального закладу з проміж декількох наявних можливостей;
— активізується вплив ринкових механізмів на регулювання якості медичного обслуговування
— наявність єдиного кваліфікованого покупця уможливлює реалізацію принципу «гроші йдуть за пацієнтом» та дозволяє заощадити кошти на адмінвидатках;
— створюється платформа для подальшого запровадження загальнообов’язкового державного соціального медичного страхування.
Водночас первинна медична та первинна стоматологічна допомога лишається у сфері управління і фінансування громад, що відповідає особливій природі цих видів допомоги, їх глибокої поєднаності з загальним контекстом функціонування елементарних соціумів як в сільській місцевості так і в містах.
На сьогодні більшість закладів охорони здоров’я, які існують у формі бюджетних установ, не мають достатнього рівня самостійності при прийнятті рішень з питань поточного управління та діяльності закладу. Заклади охорони здоров’я обмежені в можливості самостійного визначення цілей та пріоритетів для використання бюджетних ресурсів. Напрямки використання бюджетних коштів є жорстко регламентованими згідно з кошторисом. Навіть у разі екстреної необхідності, заклади охорони здоров’я не можуть перерозподіляти кошти з однієї статті бюджету до іншої (наприклад, придбати додаткові ліки за рахунок економії на комунальних послугах). Це не стимулює керівників закладів охорони здоров’я до економії та оптимізації процесу надання медичної допомоги населенню.
При цьому наявні наукові докази свідчать, що в системах охорони здоров’я, і в першу чергу Європейського регіону, спостерігається тенденція використання стратегічних («активних») закупівель як механізму фінансування надавачів медичних послуг для забезпечення найкращих результатів з точки зору покращення здоров’я населення. Механізми укладання контрактів (договорів) і оплати на основі обсягів та якості наданих послуг — центральні елементи ефективної системи закупівель медичних послуг. Більш активні закупівлі (коли розмежовані функції покупця і надавача) можуть покращити якість та ефективність систем охорони здоров’я за рахунок врахування потреб населення в медичній допомозі, регіональних відмінностей, втручань і послуг, які найбільше відповідають потребам і очікуванням населення, обсягів наявних ресурсів, механізмів їх закупівлі, включаючи контрактні механізми і системи оплати надавачів. Запровадження стратегічних закупівель тісно пов’язане і з запровадженням нових, ефективних методів фінансування.
В свою чергу запровадження контрактної моделі медичного обслуговування ставить принципово нові та більш високі вимоги до якості та своєчасності управлінської, передусім медико-економічної, інформації. Законопроектом вперше пропонується врегулювання питань організації доступу до централізованих баз даних, уніфікації медичних записів, функціонування інформаційних систем в охороні здоров’я.
Угода про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони передбачає посилення співпраці у сфері охорони здоров’я між Україною та ЄС з метою підвищення рівня його безпеки та захисту здоров’я людини як передумови сталого розвитку та економічного зростання (глава 22 «Громадське здоров’я»).
Таке співробітництво, зокрема, має охоплювати зміцнення системи охорони здоров’я України та її потенціалу, зокрема шляхом впровадження реформ.
Стратегія сталого розвитку «Україна — 2020», затверджена Указом Президента України від 12 січня 2015 року N 5/2015, також передбачає здійснення реформи системи охорони здоров’я. Так, пункт 7) розділу 3 передбачає, що метою державної політики у цій сфері є кардинальне, системне реформування, спрямоване на створення системи, орієнтованої на пацієнта, здатної забезпечити медичне обслуговування для всіх громадян України на рівні розвинутих європейських держав. Орієнтиром реформи є програма Європейського Союзу «Європейська стратегія здоров’я — 2020»;
Крім того, необхідність реформування сфери охорони здоров’я передбачена проектом Світового Банку «Поліпшення охорони здоров’я на службі людей», Меморандумом між Україною та Міжнародним валютним фондом про економічну та фінансову політику, укладеним у зв’язку з підписанням чотирьохрічної розширеної угоди в рамках Механізму розширеного фінансування (EFF) Міжнародного валютного фонду (лютий — березень 2015 року), Національною стратегією побудови нової системи охорони здоров’я в Україні на період 2015 — 2020 років, іншими нормативно-правовими актами та програмними документами щодо реформування охорони здоров’я в Україні.
Однак, незважаючи на задекларовану державою важливість здійснення системного та комплексного реформування галузі охорони здоров’я, законодавче забезпечення таких реформ на сьогодні залишається недостатнім.
При підготовці законопроекту були враховані напрацювання пілотного проекту, проведеного згідно з Законом України «Про порядок проведення реформування системи охорони здоров’я у Вінницькій, Дніпропетровській, Донецькій областях та місті Києві» щодо провадження нових організаційно-правових та фінансово-економічних механізмів, спрямованих на підвищення ефективності та доступності медичного обслуговування населення згідно з законом України, результати реалізації проектів за підтримки Єврокомісії «Профілактичні та первинні заходи охорони здоров’я України, Києва та ряду областей» «Фінансування і управління у сфері охорони здоров’я» тощо.
2. Мета і шляхи її досягнення
Основною метою цього законопроекту є створення законодавчого підґрунтя організації медичного обслуговування населення на основі впровадження сучасних досягнень доказового менеджменту охорони здоров’я із:
введенням інструментарію для врегулювання рівня державних гарантій у сфері охорони здоров’я шляхом гармонізації законодавчих, фінансово-економічних та організаційних аспектів практичної реалізації положень 49 та 95 статей Конституції України щодо забезпечення населення безоплатною медичною допомогою;
усуненням штучних обмежень щодо доступу пацієнтів до послуг кращої якості шляхом формуванням єдиного медичного простору спеціалізованої і високоспеціалізованої медичної допомоги на рівні регіону і держави;
запровадженням контрактної моделі стосунків між замовником медичного обслуговування населення і автономними надавачами медичних послуг;
створенням підґрунтя для формування оптимальної структури надавачів медичної допомоги з залученням до медичного обслуговування населення суб’єктів різних форм власності і господарювання та їх взаємодії;
застосуванням ефективних механізмів фінансування закладів охорони здоров’я;
впровадженням сучасної системи управління якістю медичного обслуговування.
Цей законопроект надає можливості для запровадження багатоджерельного фінансування медичного обслуговування, зокрема розширення поля добровільного медичного страхування, лікарняних кас та створює передумови для запровадження загальнообов’язкового державного медичного страхування.
3. Загальна характеристика і основні положення проекту Закону
Законопроект врегульовує цілісний комплекс правових засад функціонування контрактної моделі організації медичного обслуговування населення, таких як:
порядок визначення вартісних характеристик медичної допомоги її складових та рівня (обсягу) державних гарантій щодо медичного обслуговування;
системне розмежування функцій замовлення і надання послуг;
прозорі механізми багатоджерельного фінансування закладів охорони здоров’я;
структурно-функціональні орієнтири оптимізації мережі закладів охорони здоров’я державної та комунальної форми власності;
залучення до медичного обслуговування у межах державних гарантій надавачів послуг усіх форм власності і господарювання та координації їх діяльності у межах єдиного медичного простору: первинної, екстреної, вторинної (спеціалізованої), паліативної, стоматологічної медичної допомоги та медичної реабілітації — на рівні регіону, третинної (високоспеціалізованої) медичної допомоги — на рівні загальнодержавному рівні;
запровадження сучасного інструментарію і механізмів управління якістю медичного обслуговування та інституалізації громадського нагляду в системі медичного обслуговування населення.
Серед основних положень законопроекту варто виділити наступні:
— введено нові поняття і терміни, які раніше були відсутні в сфері законодавства про охорону здоров’я (зокрема, медична послуга, подушна оплата, глобальний бюджет; пролікований випадок; діагностично-споріднені групи; клінічна база; медичні записи, ліцензування медичної практики і професійної діяльності лікарів; обсяг медичної допомоги; оцінка медичних технологій тощо;
— окреслено порядок формування гарантованого рівня медичної допомоги та його складових;
— запропоновано створення спеціалізованої закупівельної інституції, що уповноважена Кабінетом Міністрів України на забезпечення реалізації державної політики щодо фінансування медичного обслуговування населення на основі укладених договорів, виходячи з потреб населення у певних видах медичної допомоги, як інструмент впровадження принципу «гроші йдуть за пацієнтом»;
— введено класифікацію закладів охорони здоров’я державної та комунальної форми власності, як інструмент громад для приведення мережі у відповідність потребам населення, забезпечення ефективного використання кадрових і матеріально-технічних ресурсів системи медичного обслуговування населення;
— окреслено принципи планування та організації діяльності мережі закладів охорони здоров’я державної та комунальної форми власності;
— уточнено особливості організаційно-правового статусу закладів охорони здоров’я, їх класифікацію, вимоги до установчих документів та управління;
— встановлено особливості діяльності закладів охорони здоров’я та фізичних осіб-підприємців, які провадять господарську діяльність з медичної практики;
— деталізовано джерела фінансового забезпечення діяльності закладів охорони здоров’я, особливості фінансування закладів охорони здоров’я;
— окреслено сферу застосування методів фінансового забезпечення діяльності закладів охорони здоров’я, а також фізичних осіб підприємців, що здійснюють господарську діяльність з медичної практики та з якими укладено договір про медичне обслуговування населення за бюджетні кошти, саме: подушної оплати; глобального бюджету; глобального бюджету з використанням діагностично-споріднених груп; оплати за випадок визначеної з застосуванням діагностично-споріднених груп; оплати за ліжко-день для фінансування надання медичної допомоги при захворюваннях і станах, що потребують тривалого лікування;
— закладено основу для впровадження договірних стосунків між замовником медичного обслуговування і надавачем із окресленням принципів розподілу ризиків;
— уточнено засади системи управління якістю медичного обслуговування та забезпечення безпеки пацієнтів та медичних працівників;
— запропоновано універсальні зобов’язання суб’єктів медичного обслуговування щодо забезпечення обліку та звітності;
— усунено проблему невизначеності стоматологічної медичної допомоги, як окремого технологічно і організаційно самодостатнього виду медичної допомоги;
— передбачено комплекс положень стосовно врегулювання аспектів медичної інформації та інформатизації, як важливої умови ефективного функціонування контрактної моделі медичного обслуговування.
4. Стан нормативно-правової бази у даній сфері правового регулювання.
Основними нормативно-правовими актами, що регулюють відносини у сфері охорони здоров’я, є Конституція України, Основи законодавства України про охорону здоров’я, Господарський кодекс України, інші профільні закони у сфері охорони здоров’я та інші законодавчі акти.
Реалізація положень цього законопроекту також потребуватиме внесення змін до Бюджетного кодексу України, Основ законодавств України про охорону здоров’я та Закону України «Про професійний розвиток працівників».
5. Фінансово-економічне обґрунтування
Реалізація проекту Закону потребує додаткових витрат з бюджету на створення центрального органу виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері закупівель послуг з медичного обслуговування з регіональними відділеннями в обсязі 131,8 млн грн, спеціалізованої державної некомерційної агенції з розробки і затвердження стандартів медичної допомоги, акредитації закладів охорони здоров’я та сертифікація систем управління якістю закладів охорони здоров’я — 14,3 млн грн., можливе залучення коштів міжнародних організацій для створення і функціонування відповідних агенцій.
6. Прогноз соціально-економічних та інших наслідків прийняття проектів Закону.
Реалізація законопроекту повинна створити умови для формування в Україні ефективної системи медичного обслуговування із чітким визначенням рівня державних гарантій у сфері охорони здоров’я на снові визначення вартісних характеристик медичної допомоги та застосування багатоджерельного фінансування, контактування державних та комунальних закладів охорони здоров’я, а також закладів охорони здоров’я різних форм власності, фізичних осіб-приватних підприємців, що здійснюють медичну практику та координації їх діяльності.
В свою чергу, це призведе до збільшення доступності медичної допомоги для громадян завдяки вирівнюванню ризиків домогосподарств щодо фінансових витрат, пов’язаних з медичним обслуговуванням та приведенню системи медичного обслуговування у відповідність потребам населення, а у наслідок цього до підвищення рівня задоволеності населення медичним обслуговуванням, рівня здоров’я, зниження інвалідності і смертності, збільшення тривалості життя населення.
Народні депутати України:
Богомолець О. В.
Мусій О. С.
Бахтеєва Т. Д.
Дубіль В. О.
Біловол О. М.
Мельничук С. П.
Карпунцов В. В.
Шипко А. Ф.
Шурма І. М.
Комментировать